Roma, 18 settembre 2014, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
Presentazione del libro “LE REGOLE DEI GIOCHI – La disciplina pubblicistica dei giochi e delle scommesse in Italia” a cura di Alessandra Battaglia e Bernardo Giorgio Mattarella
Il 18 settembre si è svolto presso l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato un convegno avente ad oggetto l’analisi e la discussione delle maggiori questioni giuridiche che interessano il mercato dei giochi e delle scommesse, nell’ambito del quale è stato presentato il volume “Le regole dei giochi – La disciplina pubblicistica dei giochi e delle scommesse in Italia”, curato dai professori Alessandra Battaglia e Bernardo Giorgio Mattarella.
In apertura, il Presidente dell’Autorità, il Prof. Avv. Giovanni Pitruzzella, constata l’importanza cruciale che oggi riveste questo mercato sotto taluni aspetti: esso, infatti, risulta strettamente collegato a temi di grande attualità ed interesse quali la lotta alle ludopatie, il riciclaggio di denaro proveniente da attività illecite, la tutela del consumatore dalla dipendenza e dalla frode, senza dimenticare il valore finanziario rappresentato dai giochi e dalle scommesse per lo Stato in termini di introiti per l’erario.
Il Presidente, inoltre, non manca di sottolineare come tale ambito tocchi inevitabilmente le competenze dell’Autorità Antitrust; sotto questo profilo diventa decisivo, infatti, per l’Autorità stessa, capire in che modo ed attraverso quali strumenti realizzare la concorrenza all’interno di un mercato, come quello dei giochi e delle scommesse, caratterizzato da una riserva statale nonché dalla presenza massiccia di misure regolatorie.
A seguito di tali considerazioni, il Pres. Pitruzzella ringrazia gli autori ed i curatori del volume per aver contribuito in misura significativa al dibattito scientifico in materia, attraverso la predisposizione di una ricostruzione chiara e puntuale dell’attuale disciplina dei giochi e delle scommesse che non solo rappresenta un solido punto di partenza per futuri studi e ricerche, ma che sarà sicuramente in grado di coinvolgere tutti gli “addetti ai lavori” in un proficuo confronto sui possibili scenari e successivi sviluppi del settore.
I relatori che hanno partecipato all’evento – la Professoressa Luisa Torchia, il Consigliere Italo Volpe ed il Dottore Luca Criscuolo – hanno concentrato i loro interventi su alcuni considerevoli profili che emergono dalla lettura del volume presentato ma anche da quelli che sono i nodi problematici del settore attualmente pendenti.
In primo luogo, con riferimento alla dimensione strutturale, il volume ha messo in luce come nel mercato in parola risulti ancora esistente una riserva originaria, portato di un’ “archeologia giuridica” tutt’ora in piedi nel nostro ordinamento, che oggi riveste peraltro carattere di eccezione alla luce delle spinte provenienti dal diritto sovranazionale che hanno condotto ad una liberalizzazione delle attività economiche.
Tale riserva, infatti, ha storicamente trovato la propria giustificazione, da un lato, in un’esigenza di tutela dell’ordine pubblico, volta a mantenere sotto controllo la diffusione del gioco e delle scommesse ed evitarne così una possibile gestione illegale e, dall’altro, in una considerazione di carattere “fiscale”, in quanto la grande remuneratività del settore permette allo Stato di trarre dallo stesso grossi proventi.
Ne consegue una riflessione sulle possibili alternative che oggigiorno possono essere prospettate con riferimento al suddetto regime giuridico di attività; a tal proposito, si ritengono non raccomandabili né l’opzione del divieto assoluto (in quanto ciò darebbe luogo ad un incremento esponenziale dell’illegalità), né la possibilità di una sua completa liberalizzazione, considerato che le caratteristiche di tale attività non la rendono assimilabile a tutte le altre e, di conseguenza, assoggettabile alle regole ed ai principi del libero mercato.
Quello che sembra rispondere maggiormente alle esigenze del settore è, quindi, una regolazione per così dire “ben temperata”, da esercitarsi attraverso lo strumento della concessione, ma non nella sua forma più classica – com’è del resto previsto dall’attuale normativa – ma che deve sostanziarsi nella stipula di un contratto con il concessionario all’esito di una gara pubblica, selezionando la soluzione tecnica più idonea, alternando così strumenti di tutela della concorrenza “nel mercato” a quelli di tutela della concorrenza “per il mercato”.
Un secondo rilievo avanzato dagli interventori attiene alla “turbolenza normativa” presente nel settore dei giochi e delle scommesse: la disciplina di riferimento riportata nel manuale ed analizzata con minuzia e dovizia di particolari, infatti, desta non poche preoccupazioni per via del numero e della frequenza degli interventi normativi che si sono susseguiti nel tempo.
Da questo punto di vista, si riconosce al volume il pregio di aver tentato in modo ragguardevole di mettere ordine, impostando lo studio della materia secondo una logica razionale di analisi sistematica, non senza uno sforzo di sintesi rispetto al coacervo di norme fortemente caotico che connotano il settore in questione.
La complessità dell’argomento ha di fatto condotto ad una continua stratificazione della varie previsioni di volta in volta emanate dal Legislatore che, spesso, hanno mostrato una mancata coerenza tra la ratio propria degli interventi ed i risultati in concreto perseguiti, causando così un aumento considerevole del contenzioso giurisdizionale.
Sulla scorta di tali considerazioni, si auspica che un ruolo primario sia rivestito dalla regolazione che, in virtù delle caratteristiche di tecnicità che la connotano, ben potrebbe garantire maggiore stabilità rispetto alla normativa primaria, con una conseguente diminuzione dell’incertezza che al giorno d’oggi affligge il settore.
Infine, i relatori ravvisano la necessità che venga posta in essere una politica pubblica chiara e coerente, in grado di “guidare” le scelte normative del Legislatore nazionale; quello dei giochi e delle scommesse rappresenta un settore peculiare che richiede una policy consapevole della complessità del settore e dei vari interessi in gioco.
Storicamente, si sono registrati alcuni interventi legislativi non collocati però all’interno di un disegno politico strategico di carattere generale, i quali di fatto hanno contribuito a determinare un forte iato tra il potere regolamentare statale ed il potere regolamentare regionale e comunale, il quale ha tratto origine dai fondamentali contenuti nell’art. 117 della Costituzione.
A tal proposito si fa riferimento principalmente al decreto Balduzzi – Decreto-Legge n. 158 del 2012 – che ha posto con forza il problema dell’interferenza tra i vari sistemi di regolazione: la norma, infatti, affidava al livello centrale, in collaborazione con gli Enti Locali, il compito di definire un diverso assetto regolatorio, sollecitando in tal modo una distribuzione delle competenze che bilanciasse in modo più equilibrato i vari interessi in competizione.
L’auspicata leale cooperazione interistituzionale non ha avuto seguito per cui permane ad oggi, secondo i relatori, l’annoso problema del rapporto e del raccordo tra i diversi livelli territoriali di disciplina che inevitabilmente conduce a porsi l’interrogativo circa l’atteggiamento che il mondo politico dovrebbe assumere, a livello nazionale, con riguardo alla tematica dei giochi e delle scommesse ed, in particolare, al regime al quale sottoporre l’attività in questione.
Sotto questo profilo, si invita con forza a cogliere l’importante opportunità rappresentata dalla recente approvazione del disegno di legge sulla delega fiscale – legge 11 marzo 2014, n. 23 – che all’articolo 14 contiene una serie di principi e criteri direttivi per il riordino della materia del gioco.
Il testo della norma richiama esplicitamente una serie di interessi, diversi da quelli puramente erariali, che devono essere presi in considerazione e che rappresentano imprescindibili punti di partenza per la predisposizione di disegno riformatore del settore; si pensi soltanto, a titolo esemplificativo, alla questione della tutela dei minori dalla pubblicità dei giochi, al contrasto dei fenomeni di ludopatia, al divieto della pubblicità all’interno delle trasmissioni radiofoniche e televisive ed al riassetto della disciplina dei controlli e del sistema sanzionatorio.
Tuttavia, attualmente non risulta che si sia proceduto all’attivazione di tavoli tecnici di confronto e di studio, lasciando dunque percepire una certa disattenzione, da parte dei pubblici poteri, nei confronti della questione della riorganizzazione della normazione e della chiara definizione dell’ambito delle competenze di ciascun livello di governo in materia.
A tal proposito, i relatori affermano chiaramente come tale occasione non debba essere trascurata e lasciata cadere nel vuoto in quanto ben potrebbe rappresentare il momento giusto per un rilancio delle finalità ed una decisiva sistemazione del settore.
A conclusione dell’incontro, il Professore Bernardo Giorgio Mattarella esprime, anche a nome della Prof.ssa Alessandra Battaglia, un sentito ringraziamento a tutti i partecipanti, agli autori del volume ma, soprattutto, ai relatori per averne colto il profondo significato.
Il prof. Mattarella ricorda come il progetto di ricerca alla base della redazione del manuale abbia preso avvio sostanzialmente dalla constatazione secondo cui, ad oggi, non è possibile rinvenire una grande mole riflessioni giuridiche generali sul tema dei giochi e delle scommesse; dunque, il punto di partenza è rappresentato dalla consapevolezza che lo stato della riflessione scientifica odierna non risulta essere decisamente adeguato rispetto all’importanza assunta, in particolar modo negli ultimi anni, dal settore.
Da qui il tentativo, perseguito dal volume, di offrire una prospettiva di sistematizzazione della materia, con specifico riguardo ai problemi applicativi della normativa nonché alle prassi amministrative che con il tempo si sono sviluppate.
Nello specifico, si tratta dunque di una ricostruzione che parte da un’analisi generale dell’intero sistema, attraverso la trattazione dei principi generali che informano il suddetto settore, per poi passare ad una puntuale rassegna delle varie discipline speciali che caratterizzano i giochi e le scommesse.
Dunque, il professore chiarisce come il volume abbia sostanzialmente il duplice scopo di offrire, da un lato, il proprio contributo per una migliore conoscenza organizzativa della materia e, dall’altro lato, di rispondere ad un’esigenza, sempre più diffusa, di ordine politico, legislativo e regolamentare, nella convinzione che un quadro politico e normativo frammentato e disordinato ben potrebbe concretamente comportare una serie di rischi per tutti gli attori che a vario titolo operano nel settore, ossia i soggetti politici, le autorità di regolazione, i consumatori ed il mondo imprenditoriale.
In conclusione, il professore Mattarella si augura che l’analisi contenuta nel volume possa rappresentare un valido punto di partenza per tracciare una serie di traiettorie utili per futuri studi e riflessioni in materia.