E’ stata pubblicata, fine anno 2010, la monografia di Giacinto della Cananea e Claudio Franchini dal titolo “I principi dell’amministrazione europea“, inserita nella collana denominata Sistema del diritto amministrativo italiano, edita da Giappichelli e diretta da F.G. Scoca, F.A. Roversi Monaco e G. Morbidelli.
Il volume, dopo una introduzione che delinea l’evoluzione dell’amministrazione europea fino ai giorni nostri, affronta il ruolo dei principi generali del diritto europeo, esaminandone i più importanti. La trattazione prosegue con l’analisi della struttura e dei meccanismi di funzionamento dell’amministrazione europea (capitoli da III a VI che, rispettivamente, si occupano delle funzioni, dell’organizzazione, del procedimento e del personale); i restanti tre capitoli vertono invece, su finanza, controlli e responsabilità, sugli strumenti di tutela delle situazioni riconosciute meritevoli dall’ordinamento europeo e sui meccanismi di raccordo tra Unione europea e Paesi membri, con particolare riguardo all’Italia.
Per quanto si tratti di un lavoro unitario e indiviso, Giacinto della Cananea ha scritto i capitoli I (in parte), II, III, VII, VIII e IX (in parte); Claudio Franchini, invece, è autore dei capitoli I (in parte), IV, V, VI e IX (in parte).
La tematica dei principi generali dell’amministrazione europea riveste assoluto rilievo ed è di stringente attualità se si considera che negli ultimi anni gli istituti ed i principi del diritto amministrativo in Italia e negli altri Stati membri dell’Unione Europea hanno subito un graduale processo di modificazione sotto l’influenza del diritto europeo. Quest’ultimo, infatti, occupa progressivamente ed in maniera sempre più ampia spazi tradizionalmente coperti dall’azione dell’amministrazione nazionale.
Penetranti ed incisive discipline dell’azione dei poteri pubblici provengono non solo dal diritto europeo originario ma anche da quello derivato ed in particolare dalle direttive, divenute ormai lo strumento principale attraverso cui realizzare l’omogeneizzazione dei diritti amministrativi degli Stati membri dell’Unione Europea. Infatti, il processo di integrazione europea, in particolar modo attraverso il diritto comunitario derivato, ha manifestato i suoi effetti sullo specifico terreno della legalità dell’azione amministrativa, dando impulso a nuove configurazioni della legalità sostanziale, “non solo perché la Corte di Giustizia delle Comunità, per trovare un diritto comune ai vari paesi che fanno parte dell’Unione, ha fatto largo uso di principi generali che, penetrando direttamente nei singoli ordinamenti dei paesi della Comunità, hanno finito per integrare la legalità formale e sostanziale vigente nei singoli paesi, ma, soprattutto, perché le direttive comunitarie, per realizzare l’effetto omogeneizzante della tipicizzazione amministrativa, che costituisce l’essenza della legalità amministrativa”[1], hanno introdotto nozioni quale quella di organismo di diritto pubblico o di aiuti di stato, che, evidenziando la natura pubblica delle singole amministrazioni coinvolte, hanno imposto l’applicazione del diritto amministrativo, ripristinando sul piano sostanziale la vigenza del principio di legalità, anche nei casi in cui il legislatore nazionale tendeva ad eludere quella legalità sostanziale perseguita dagli organi comunitari attraverso l’uso fittizio ed apparente di strumenti propri dell’autonomia privata.
Ma vi sono anche altri elementi sintomatici dell’influsso che il diritto europeo esercita in termini di conformazione degli ordinamenti giuridici degli Stati membri dell’Unione europea e dell’affermazione del diritto amministrativo comunitario come disciplina a sé stante, che ha ormai acquisito una propria fisionomia ed una propria dignità non solo sul piano pratico, ma anche sul piano scientifico, ergendosi come autonoma species del più ampio genus costituito dal diritto dell’Unione Europea, con una evoluzione strettamente connessa con quella dei diritti amministrativi degli Stati membri dell’Unione.
La monografia si inserisce proprio in questo filone, contribuendo a delineare il nuovo volto del diritto amministrativo europeo dopo il Trattato di Lisbona ed alla luce dei più recenti sviluppi della giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea. In particolare, gli Autori analizzano i profondi legami tra i principi del diritto amministrativo italiano ed il diritto europeo, senza però affrontare lo studio di quest’ultima disciplina attraverso l’ottica della realtà italiana, ma prendendo in considerazione le peculiarità che caratterizzano l’amministrazione europea e preoccupandosi altresì di evidenziarle in maniera dettagliata ed analitica.
Inoltre, risulta ben calibrato lo spazio dedicato alle Politiche comunitarie che, lungi dall’appesantire la trattazione contribuiscono ad esplicare l’illustrazione dei principi dell’amministrazione europea, evitando quella frattura fra la descrizione dell’ordinamento europeo e l’analisi delle Politiche comunitarie che caratterizza molte delle trattazioni in materia. L’approccio di tipo trasversale scelto, infatti, rende particolarmente chiara l’illustrazione della complessa architettura dell’amministrazione europea.
Ciò è dovuto in particolare alla ripartizione dei capitoli della monografia. Ciascuno di essi ha come oggetto una macroarea relativa alla struttura o ai profili funzionali dell’amministrazione europea, descrivendo sia i principi relativi al quadro istituzionale europeo, che quelli inerenti le politiche comunitarie e gli strumenti volti alla loro attuazione.
In particolare, nel primo capitolo vengono delineati i caratteri originari dell’amministrazione comunitaria che, secondo l’idea dei padri fondatori, in particolare Jean Monnet, doveva dar vita ad un ordinamento sovranazionale il quale, per l’esecuzione delle proprie politiche, si avvalesse delle strutture amministrative degli Stati membri, senza poter interferire su di esse. Infatti, nel disegno dei pionieri delle istituzioni comunitarie doveva trattarsi di un’amministrazione “di missione” dotata di funzioni essenzialmente ordinali e capace di acquisire in via autonoma, ancorché limitata, le conoscenze indispensabili per l’adozione delle decisioni e di procedere, salvo che in alcune ipotesi particolari, alla esecuzione dei propri provvedimenti.
Altra caratteristica originaria dell’amministrazione europea è quella di essere un’amministrazione senza Stato. Ciò in quanto l’Unione Europea, a differenza degli Stati nazionali classici, non assomma in sé tutte le potestà, ma mira in realtà ad incidere sulla sovranità degli Stati membri, la quale subisce delle limitazioni in funzione del perseguimento degli obiettivi previsti dai Trattati comunitari.
Nello stesso capitolo, poi, gli Autori affrontano in maniera analitica gli sviluppi successivi fino a ricostruire l’attuale fisionomia dell’Unione che, negli ultimi anni, si è progressivamente affermata non solo come amministrazione di missione ma anche come amministrazione di gestione nell’ambito di un ordinamento amministrativo europeo composito e policentrico.
Il capitolo successivo ha come oggetto i principi generali del diritto europeo. Gli Autori ne evidenziano l’importanza rivestita ai fini dell’ integrazione europea, mettendo in luce come essi siano serviti per individuare precisi nessi tra gli ordinamenti giuridici degli Stati e della Comunità. Di assoluto rilievo anche l’analisi dedicata al ruolo dei diritti fondamentali come principi generali del diritto che viene condotta in una prospettiva diacronica ed in maniera dettagliata, fino ad arrivare agli sviluppi successivi al Trattato di Lisbona, a seguito del quale è stata finalmente disposta l’adesione dell’Unione europea alla CEDU. Indi viene condotta una disamina, ricca sia dal punto di vista dottrinale che da quello dei riferimenti giurisprudenziali, dei principi su cui l’Unione si fonda.
Nei capitoli successivi viene affrontata l’analisi dei principi relativi alla struttura ed ai meccanismi di funzionamento dell’amministrazione europea. Innanzitutto, vengono analizzate le competenze attribuite in base alle disposizioni dei Trattati alle istituzioni europee ed in particolare alla Commissione, organo maggiormente rappresentativo degli interessi dell’Unione. Tale analisi viene condotta privilegiando un criterio dinamico facente leva sugli interessi perseguiti e sul vincolo teleologico alla realizzazione degli obiettivi previsti dai Trattati gravante sulle istituzioni comunitarie.
Pienamente coerente con tale prospettiva è l’intitolazione del Capitolo III, denominato appunto “Le funzioni”. Tale capitolo si conclude con l’analisi della distribuzione di tali funzioni tra l’Unione europea e gli Stati membri. Sul punto viene evidenziato che la tendenza attuale va nella direzione del superamento della dicotomia tra esecuzione diretta ed esecuzione indiretta, con l’emersione di nuovi modelli di interazione tra le varie istituzioni coinvolte nell’attuazione dei compiti dell’Unione europea, tra cui, in particolare, la co-amministrazione o shared administration.
Nel capitolo dedicato ai principi che regolano la struttura organizzativa dell’Unione Europea vengono messi in luce i tratti significativi che hanno caratterizzato l’apparato amministrativo comunitario. In particolare gli Autori dimostrano che nei primi anni di vita delle istituzioni comunitarie, analogamente alle organizzazioni internazionali tipiche, l’elemento organizzativo assumeva un rilievo marginale rispetto al profilo normativo. Successivamente, però, con l’allargamento delle competenze dell’amministrazione comunitaria e con il progressivo abbandono del c.d. modello dell’amministrazione indiretta, gli apparati amministrativi di supporto alle istituzioni comunitarie hanno visto crescere la propria importanza e le proprie dimensioni.
Vengono anche analizzati i principi cui tale apparato si ispira, in una prospettiva tendente a coniugare il dato sostanziale con gli insegnamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia europea.
In quest’ambito viene operata una distinzione tra le figure complesse e le figure di base, vale a dire gli apparati amministrativi a sostegno delle istituzioni comunitarie – i quali sono divenuti sempre più ampi e complessi proprio in coincidenza con la crescita delle funzioni svolte dagli organi dell’Unione – ed i comitati che a vario titolo intervengono nel processo normativo comunitario. Questi ultimi svolgono un ruolo strategico nell’ottica dell’integrazione europea, contribuendo, in virtù della loro composizione ad una efficace composizione degli interessi tra le amministrazioni nazionali e quella sovranazionale nella fase di preparazione delle decisioni comunitarie. Inoltre, in considerazione della natura composita e multilivello dell’organizzazione comunitaria, vengono analizzata le figure organizzative complesse, soffermandosi in particolare sulle agenzie europee, sulle organizzazioni a rete e sulle autorità indipendenti, che hanno assunto negli ultimi anni particolare rilevanza.
Il medesimo sforzo di razionalizzazione delle peculiari dinamiche che caratterizzano l’ordinamento amministrativo dell’Unione europea si può cogliere nel capitolo dedicato al procedimento amministrativo, nel quale gli autori mettono in luce la recente tendenza ad una rivalutazione della disciplina ad esso dedicata in considerazione del progressivo tramonto dell’amministrazione indiretta e della progressiva emersione di forme di gestione condivisa delle politiche comunitarie che richiedono un certo tasso di procedimentalizzazione dell’attività degli uffici coinvolti. Nella stessa sede vengono analizzati i principi che regolano il procedimento amministrativo europeo, anche con riferimento alla giurisprudenza spesso in veste pretoria della Corte di Giustizia. Uno spazio specifico viene inoltre dedicato ai principi che regolano il provvedimento amministrativo comunitario e la sua patologia.
L’ampia analisi dedicata alla struttura ed ai meccanismi di funzionamento dell’amministrazione europea si conclude col capitolo dedicato alla burocrazia. Gli autori non si limitano ad un’analisi del mero dato giuridico, ma integrano la disamina condotta sul piano del diritto positivo con una serie di considerazioni mutuate anche dalla scienza dell’organizzazione, delineando così un quadro completo ed aggiornato della burocrazia comunitaria.
Un autonomo capitolo viene dedicato ai principi che regolano la gestione del bilancio comunitario, i controlli e la responsabilità contrattuale ed extracontrattuale delle istituzioni europee e dei loro organi ed agenti.
Per quanto concerne il primo aspetto viene evidenziato che, a dispetto della progressiva crescita del bilancio comunitario ed in particolare delle risorse proprie, la finanza europea rimane ancora basata principalmente su entrate derivate e ciò rappresenta un ostacolo rispetto all’affermazione di una politica di bilancio europea pienamente slegata da qualsiasi ingerenza degli Stati membri.
In merito ai controlli, gli Autori rilevano come essi rappresentino da un lato uno strumento per compensare il decentramento dei meccanismi di spesa da tempo in atto in Europa, dall’altro un indispensabile veicolo per far valere l’accountability delle istituzioni comunitarie anche in considerazione del deficit di democraticità da più parti paventato.
Ampio spazio, infine, viene dedicato al contributo fondamentale offerto dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia ai fini della costruzione dei principi generali in materia di responsabilità extracontrattuale sia delle istituzioni comunitarie che degli Stati membri in caso di omessa, incompleta o tardiva attuazione del diritto comunitario derivato.
Gli ultimi due capitoli sono rispettivamente dedicati alla giustizia ed agli strumenti di raccordo tra l’amministrazione europea e quella nazionale. Nel primo, una volta affermato il pieno assoggettamento dell’azione amministrativa comunitaria alle regole di diritto ed al controllo giudiziale, viene svolta una esauriente ed analitica panoramica dei principi che presiedono al funzionamento dei rimedi giurisdizionali – e non – a tutela delle posizioni soggettive riconosciute meritevoli da parte del diritto europeo. Nel secondo, invece, gli Autori si occupano degli strumenti di raccordo tra l’amministrazione europea e quella nazionale.
Si tratta di un tema particolarmente delicato ed attuale. Infatti, sul piano europeo il progressivo aumento delle funzioni svolte direttamente dall’apparato amministrativo comunitario o, comunque, attraverso meccanismi decisionali di tipo misto, ha reso necessaria l’introduzione di strumenti di coordinamento in grado di favorire una sempre maggiore integrazione tra il livello sovranazionale e quello nazionale e prevenire l’insorgere di eventuali conflitti. Sul piano del diritto interno, poi, tale situazione trova un’ulteriore complicazione nei mutamenti intervenuti nel sistema amministrativo nazionale. Nel nostro ordinamento, infatti, la progressiva affermazione del pluralismo amministrativo ha favorito lo sviluppo di rapporti immediati tra le istituzioni comunitarie e le autorità amministrative di settore, perché le questioni economiche e tecniche vengono ormai trattate direttamente dalle amministrazioni nazionali competenti. Tutto ciò ha reso necessario il potenziamento della funzione di indirizzo e di coordinamento in materia di politiche comunitarie spettante all’esecutivo.
Sul punto, nonostante le modifiche legislative degli ultimi anni, l’analisi condotta nell’ultimo capitolo del volume ha evidenziato la necessità di ulteriori interventi di razionalizzazione del sistema normativo attualmente vigente.
In particolare gli Autori segnalano due criticità: la prima è rappresentata dalla non ancora chiara ripartizione delle funzioni in seno al Governo e tra quest’ultimo ed il sistema delle Regioni e delle autonomie locali; la seconda, invece, riguarda l’insufficienza degli strumenti giuridici ed organizzativi a disposizione del Dipartimento Politiche comunitarie della Presidenza, nonostante gli sia stata attribuita la titolarità dei poteri di coordinamento in materia.
Il volume offre, pertanto, un quadro chiaro, completo ed aggiornato dei principi che regolano sia la struttura che i meccanismi di funzionamento dell’amministrazione europea, attraverso un’analisi non limitata alla mera considerazione del dato positivo, ma fondata su osservazioni di più ampio respiro e su cospicui e puntuali riferimenti dottrinali e giurisprudenziali che, comunque, non appesantiscono il testo.
Si tratta, quindi, di un’opera in grado di offrire utili indicazioni non solo allo studente, ma anche al pratico del diritto o a chi voglia compiere studi più approfonditi sull’amministrazione comunitaria, rivelandosi adatta sia a fini accademici, sia come valido ausilio per chi voglia analizzare in maniera più ampia le dinamiche sottese al funzionamento delle istituzioni comunitarie, anche in considerazione della pluralità di modelli e relazioni organizzative che le caratterizzano.
[1] Il corsivo è di F. MERUSI, Sentieri interrotti della legalità. La decostruzione del diritto amministrativo, Bologna, 2007, pp. 14-15.