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Debbo, innanzitutto, ringraziare il Ministro dell’interno per aver voluto essere presente e assicurare così solennità a questa seduta che vede il mio formale insediamento nella carica di presidente dell’Osservatorio. La ringrazio sig. Ministro per la fiducia che ha voluto rinnovarmi e per l’opportunità che mi ha offerto di continuare ad occuparmi di autonomie locali, da sempre al centro dei miei interessi di studioso e della mia attività professionale; è stato, inoltre, per me motivo di particolare soddisfazione ritornare presso questo ministero in cui ho iniziato giovanissimo il mio servizio nella pubblica amministrazione.
Un saluto cordiale voglio rivolgere, poi, ai nuovi colleghi, componenti dell’Osservatorio, di cui non ignoro le elevate qualità professionali; sono sicuro che potremo lavorare insieme molto proficuamente.
Confesso che mi è capitato più di una volta di criticare l’esistenza di troppi organi, che , pur in mancanza di adeguata legittimazione e idoneità professionale, si occupano del buon andamento e della sana gestione finanziaria degli enti locali, con interventi di varia natura (consulenza, monitoraggio, controllo sulla gestione, ecc.). Al riguardo ho ascoltato, e condiviso, le frequenti lamentele degli amministratori e funzionari locali per l’onere, particolarmente pesante per i comuni più piccoli, di evadere le continue richieste di dati e informazioni e per il disorientamento a volte provocato dalla diversità di risposte e indirizzi ricevuti.
Detto questo in via generale, debbo anche subito aggiungere che l’Osservatorio ha saputo conquistarsi un prestigio ed una autorevolezza che lo pongono in una posizione del tutto peculiare; ciò è stato possibile, non soltanto per l’ampia e chiara legittimazione legislativa, ma anche, e forse soprattutto, per la composizione che saggiamente gli è stata data, con la riunione nello stesso organo collegiale di autorevoli esponenti dell’accademia con qualificati esperti e rappresentanti degli enti locali.
Nel decennio trascorso dalla sua istituzione l’Osservatorio ha svolto una notevole attività e realizzato anche studi e ricerche, che hanno avuto una grande risonanza e riscosso l’apprezzamento di studiosi ed esperti. Non resta, quindi , che proseguire su questa strada, con rinnovato impegno nel perseguire le due finalità istituzionali: promuovere la sana gestione finanziaria degli enti locali e svolgere attività di consulenza e assistenza al Ministro nei settori della finanza e contabilità locale.
Mi siano consentite soltanto due notazioni a margine, di carattere propositivo.
La prima vuole sottolineare quanto sia importante cercare di coinvolgere nei lavori dell’Osservatorio le diverse istanze interessate, ricorrendo, ogni volta che sia il caso, a forme di consultazione preventiva o adottando lo strumento dei gruppi di lavoro, opportunamente calibrati nella loro composizione, al fine di conseguire orientamenti condivisi. Indirizzi operativi o interpretazioni di norme divergenti, specialmente se provenienti da organismi pubblici, sono assolutamente deleteri, perché favoriscono l’inazione o comportamenti irregolari; senza contare che il contrasto di opinioni potrebbe essere strumentalmente ricercato dall’operatore scorretto per garantirsi libertà di azione senza il rischio di responsabilità personali.
L’altra notazione parte dalla constatazione, condivisa da più di un osservatore esterno, che non sempre l’attività dell’Osservatorio, le sue pronunce e i documenti approvati hanno ricevuto nel mondo delle autonomie quel riscontro, considerazione o soltanto conoscenza che era auspicabile attendersi. E’, però, evidente che raggiungere e interessare la platea vastissima degli operatori costituisce condizione indispensabile per ottenere il risultato atteso, che non può essere sostituita, ma tutt’al più agevolata, dall’attenzione e dall’apprezzamento degli studiosi ed esperti. Bisogna, quindi, trovare soluzioni nuove al problema della pubblicizzazione dei suoi atti, senza escludere, in relazione alla natura e all’importanza della pronuncia, la possibilità dell’ approvazione-esternazione con decreto ministeriale da pubblicare sulla G.U..
Quanto finora detto vale particolarmente per quell’opera, veramente rimarchevole, rappresentata dai principi contabili per gli enti locali, che l’Osservatorio ha prodotto a partire dal 2002, cominciando con l’approvazione del quadro di riferimento (framework), intitolato “finalità e postulati dei principi contabili locali”, seguito dai principi contabili, n. 1, dedicato alla “programmazione e previsione”, n. 2, relativo alla “gestione”, e n. 3, al “rendiconto degli enti locali”.
Com’è noto, lo ricordo a me stesso, i principi contabili sono disposizioni prescrittive che non contrastano con le norme vigenti, ma le interpretano , se il loro significato non è univoco e può provocare applicazioni divergenti, e le integrano con norme ultra legem, ricavate per astrazione generalizzatrice dal sistema o mediante recepimento e adattamento dei principi contabili internazionali.
L’esigenza di un corpo normativo siffatto per gli enti locali si desume facilmente dalla constatazione di una diffusa ricerca di pareri, cui sopperisce una molteplicità di organi non sempre forniti, come già osservato, di legittimazione e adeguata competenza. Il mutamento continuo della normativa di riferimento, cui contribuisce annualmente anche la legge finanziaria, provoca incertezze e disorientamento tra gli operatori, soprattutto dei tantissimi piccoli comuni, per cui l’offerta di una serie aggiornata e articolata di principi, con il carattere dell’ufficialità, non potrà non essere accolta con grande favore e rappresentare anche un orientamento per l’esercizio dell’autonomia regolamentare.
La legittimazione dell’Osservatorio alla produzione di principi contabili per gli enti locali si ricava chiaramente dall’art.154 del t.u.267/2000, che assegnandogli il compito di promuovere la corretta gestione delle risorse e la salvaguardia degli equilibri di bilancio lo autorizza implicitamente ad assumere tutte le iniziative che si presentino come strumentali a questo scopo.
L’approvazione di questi principi – che, al di là della denominazione, non sono solo contabili ma più latamente gestionali- è stata , quindi, un’operazione assolutamente legittima e addirittura doverosa, che merita di essere portata avanti e completata con assoluta determinazione; ma per renderla pienamente efficace dovrà essere accompagnata da una vasta e capillare opera di divulgazione nei confronti delle migliaia di operatori locali, offrendo loro uno strumento di lavoro utilissimo ed un ancoraggio sicuro al principio costituzionale del buon andamento. A questo scopo, senza escludere ulteriori iniziative, potrebbe essere particolarmente utile ( come avanti accennato) l’esternazione dei principi finora prodotti con atto del ministro e la successiva pubblicazione nella G.U.
In pratica- e qui entro nel dettaglio operativo- si dovrebbe riprendere il lavoro compiuto, procedere ad una revisione-integrazione, anche alla luce dei mutamenti normativi nel frattempo intervenuti, farne oggetto di una consultazione con i tradizionali interlocutori ( e segnatamente con il ministero dell’economia, anch’esso produttore ex lege di principi contabil) ed approvare in un documento unitario questi primi, e fondamentali, principi contabili prodotti, da pubblicizzare nel modo sopra detto e con la dovuta solennità.
Oltre alla revisione dei principi contabili, un altro punto prioritario del programma di lavoro da approvare potrebbe avere riguardo all’esigenza, da più parti avvertita, di un bilancio consolidato degli enti con partecipazioni azionarie.
L’attuale ordinamento non prevede come obbligatoria la redazione di un bilancio consolidato, neppure per gli enti locali che, per dimensioni o scelte organizzative- gestionali, realizzano all’esterno , mediante società partecipate, la maggior parte delle loro attività. E’,peraltro, di tutta evidenza come i rapporti finanziari e contabili che intercorrono tra l’ente locale e le sue partecipate possano alterare le risultanze contabili, influenzare i dati rilevanti ai fini dell’accertamento del patto di stabilità interno e, più in generale, rendere difficilmente percepibile la reale situazione finanziaria dell’ente. In altri termini, la mancanza di un bilancio consolidato, da un lato, riduce notevolmente l’accountability dell’ente, che non fornisce ai propri amministrati alcuna informazione su tutta quella parte della spesa che è stata esternalizzata, dall’altro, consente di occultare situazioni di squilibrio finanziario, fino al punto di un potenziale dissesto, imputabili al disavanzo delle partecipate.
L’ente locale, peraltro, anche in assenza di una norma che gli imponga di farlo, può ugualmente provvedervi nell’esercizio della sua autonomia contabile; del resto l’art. 230 del t.u. 267 consente già al regolamento di contabilità di prevedere un conto consolidato patrimoniale.
L’approvazione da parte dell’Osservatorio di linee guida per l’adozione di bilanci consolidati e/o di documenti contabili di raccordo con le gestioni delle società partecipate potrà costituire uno stimolo ad agire in questo senso e nello stesso tempo promuovere la diffusione di scritture uniformi e confrontabili, garantite nella loro correttezza tecnica; contestualmente potrebbe essere affrontato il tema della governance e dei controlli all’interno del sistema consolidato, offrendo alle amministrazioni locali interessate indicazioni operative tecnicamente valide per il buon andamento della gestione.
Naturalmente questi due temi, per quanto importanti, non esauriranno il programma di attività dell’Osservatorio per il 2008, la cui approvazione è all’ordine del giorno della seduta odierna, e per le scelte da operare al riguardo risulteranno determinanti le indicazioni che Ella, sig. Ministro, vorrà fornirci, insieme alle Sue osservazioni e notazioni in ordine all’attività e al ruolo dell’Osservatorio.
E qui termino rinnovando il mio ringraziamento e l’assicurazione del mio impegno.
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